DGL 2008.14: Det grønlandske Hjemmestyres grund og grænser

Af dommer Frederik Harhoff, FN's Internationale Krigsforbryderdomstol For Det Tidligere Jugoslavien

I. Indledning.

Hjemmestyrets retlige grundlag - hjemmestyreloven[1]- blev vedtaget i Folketinget i november 1978, og blev efter en »vejledende folkeafstemning « i Grønland d. 17. januar 1979[2] sat i kraft med virkning fra 1. maj 1979.[3] - Om Hjemmestyrets organisation og hjemmestyrelovens nærmere indhold henviser jeg til professor, dr. jur. Isi Foighels udmærkede fremstilling i Ugeskriftet 1979 B, side 89-101.[4]

Hensigten med denne artikel er navnlig at belyse to spørgsmål i lyset af den udvikling, som Hjemmestyret har gennemgået i løbet af de første år:

For det første forekommer Hjemmestyrets forfatningsmæssige stilling stadig uafklaret. Det har både praktisk og juridisk interesse at afgøre, om Landstingets kompetence statsretligt er sideordnet eller underordnet Folketingets almindelige lovgivningskompetence under grundloven. Dette spørgsmål vurderes ud fra Folketingets muligheder for - helt eller delvist - at ophæve hjemmestyreloven og de i medfør heraf udstedte retsakter. Spørgsmålet behandles i afsnit II.

For det andet belyses rækkevidden af den kompetence, som Hjemmestyret har fået overladt. Hjemmestyret kan i kraft af ordningen løbende udvikle sin kompetence, og dette sker i et hovedsagelig ureguleret samspil mellem Rigsmyndighederne og Hjemmestyret. Dette samspil illustreres i afsnit III ved hjælp af to eksempler fra Hjemmestyrets lovgivningspraksis.

II. Hjemmestyrets forfatningsmæssige stilling.

II.A. Problemstilling.

Spørgsmålet er, om de grønlandske myndigheders forfatningsmiddelbare, lokale reguleringskompetence nyder nogen retlig beskyttelse over for Rigsmyndighederne, og i givet fald hvilken.

Nogen vil måske hævde, at dette spørgsmål savner praktisk interesse, og at det derfor også teoretisk kan være ligegyldigt. Heri er jeg ikke enig. - For hjemmestyrelovens vedkommende rejser der sig det helt principielle spørgsmål, om Hjemmestyret skal lignes med Lovgiver ud fra et synspunkt om fordeling af lovgivningskompetencen mellem to ligestillede myndigheder i det retlige hierarki, eller om det skal karakteriseres som en udøvende myndighed, hvis virksomhed i ét og alt er underlagt lovgivers regulering. - Dette spørgsmål drøftes under pkt. II.B. - For så vidt angår Hjemmestyrets afledte retsakter opstår der en række konkrete og praktiske problemer i tilfælde af, at Hjemmestyret overskrider sin materielle kompetence, eller udsteder en retsakt hvis indhold strider mod grundloven. Disse problemer undersøges under pkt. II. C.

De samme principielle og praktiske spørgsmål kan rejses for Færøernes vedkommende. Ordlyden af de to hjemmestyreloves bestemmelser om kompetence er omtrent enslydende, og i det omfang dette er tilfældet er det ved undersøgelsen af spørgsmålene for Grønlands vedkommende nærliggende at gøre brug af de betragtninger, der er fremsat om Det færøske Hjemmestyre.

II.B. Hjemmestyreloven.

Grundloven indeholder ingen bestemmelser, der sikrer Færøerne eller Grønland nogen forfatningsmæssig særstilling i Riget. Grundloven fastslår i § 1, at den i sin helhed gælder for alle dele af Riget, og Færøerne og Grønland er herved ligestillet med resten af landet.

Spørgsmålet om den færøske hjemmestyrelovs forenelighed med grundloven gav imidlertid anledning til en vis tvivl forud for grundlovsrevisionen i 1953. Forfatningskommissionen syntes at have overvejet indførelsen af en særlig bestemmelse om et færøsk hjemmestyre.[5] Kommissionen lagde imidlertid til grund, at den færøske hjemmestyrelov var forenelig med den dagældende grundlov af 1915, og fandt derfor ikke anledning til at ændre denne forudsætning.[6]

Det bør imidlertid - efter min vurdering - ikke udelukkes, at Forfatningskommissionen i betydelig grad har været påvirket af de dramatiske omstændigheder, under hvilke den færøske hjemmestyrelov blev vedtaget.[7] Vedtagelsen af det 2. forslag til hjemmestyreordning for Færøerne har været en opgave, der måtte løses hurtigt og ikke kunne afvente en grundlovsændring. Regering og Rigsdag må derfor ved hjemmestyrelovens tilblivelse have følt sig tilskyndet til at antage, at loven var grundlovsmedholdelig, og dette synspunkt har formentlig været præjudicerende for Forfatningskommissionens stilling til spørgsmålet, da grundlovsrevisionen få år senere blev aktuel.

Den tvivl, der således i sin tid måtte have bestået om den færøske lovs grundlovsmæssighed, blev derved skrinlagt. Der er nu forløbet over 30 år uden at dette spørgsmål sidenhen har givet anledning til problemer. - Foighel præciserer på linie hermed,[8] at Hemmestyrekommissionen under udarbejdelsen af Det grønlandske Hjemmestyre skelede til den færøske ordning, der »utvivlsomt er i overensstemmelse med grundloven af 1953.«

Udgangspunktet for den statsretlige vurdering af hjemmestyrelovene er derfor, at der med disse er foretaget en vidtgående delegation af lovgivningskompetence og administrativ myndighed til de to rigsdeles hjemmestyreorganer inden for deres saglige og geografiske kompetence.[9] Som følge heraf er det i teorien[10] gjort gældende, at den delegerede kompetence til enhver tid kan tilbagekaldes af Folketinget, fordi ordningerne er skabt ved lov, og derfor også må kunne ophæves énsidigt ved lov. - Et folketing kan ikke binde fremtidige folketing.

Den grønlandske Hjemmestyrekommission tog ikke selv klart stilling til spørgsmålet om hjemmestyrelovens uigenkaldelighed. Statsministeriet gav imidlertid på foranledning af et spørgsmål fra Hjemmestyrekommissionen udtryk for,[11] at hjemmestyreloven énsidigt må kunne ophæves af Folketinget, og dette synspunkt er formentlig lagt til grund for Kommissionens arbejde. - Det grønlandske Lovudvalg har på et tidligere tidspunkt[12] anlagt samme synspunkt om énsidig tilbagekaldelse af den ved lov delegerede kompetence til de grønlandske myndigheder.

Delegationskonstruktionen medfører, at hjemmestyreordningernes organer statsretligt må placeres på samme niveau som den udøvende myndighed, dvs. som forvaltningen. I overensstemmelse hermed er såvel hjemmestyrelovene som de i medfør heraf udstedte (sekundære) retsakter underlagt Folketingets almindelige beføjelse til at fastsætte eller ændre retstilstanden. Dette harmonerer imidlertid dårligt med hjemmestyreordningernes karakter og funktion. Det er min vurdering, at hjemmestyrelovene er udtryk for en saglig og geografisk fordeling af lovgivers kompetence, og jeg skal i det følgende redegøre nærmere for denne vurdering.

Indledningsvis må jeg konstatere, at min vurdering strider mod magtfordelingen i grundlovens § 3. Ifølge denne bestemmelse indehaves den lovgivende magt af Kongen og Folketinget i forening, og denne lovgivningskompetence er en enekompetence i den forstand, at den ikke kan fordeles mellem lovgiver og et andet sideordnet organ, fx Det færøske Lagting og Det grønlandske Landsting.

Der kan imidlertid være skabt en forfatningsretlig sædvane, der ændrer grundloven på dette punkt. Hvis en sådan sædvane kan påvises, vinder kompetencefordelingen forfatningsretlig gyldighed som en norm, der ikke kan ændres af lovgiver.[13] Som grundlag for behandlingen i det følgende vil jeg hævde, at der netop for hjemmestyrelovenes vedkommende er opstået en forfatningsretlig sædvane, der ændrer grundlovens § 3 således, at Landstinget og Lagtinget indenfor deres ved lov overførte, sagligt og geografisk afgrænsede kompetenceområder besidder lovgivningsmagten i henhold til grundloven med den virkning, at den overførte reguleringskompetence ikke énsidigt kan tilbagetages af Lovgiver. - Til nærmere støtte for denne antagelse vil jeg anføre fire forhold: I afsnit II.B.1. redegør jeg kort for den grønlandske hjemmestyrelovs historiske baggrund i den gradvise og periodiske udvikling af grønlændernes selvbestemmelsesret og selvforvaltning. I afsnit II.B.2. gennemgår jeg derefter de retspolitiske aspekter i hjemmestyreordningernes statsretlige status, - og ser i afsnit II.B.3. på, om der af folkeretten kan udledes nogen pligt for staterne til ikke at ophæve selvstyreordningerne i deres afhængige områder. I afsnit II.B.4. undersøger jeg endelig to landstingsloves statsretlige karakter for at kunne vurdere, om der i Hjemmestyrets retspraksis kan hentes støtte for min antagelse.

Det vil være hensigtsmæssigt forinden at forudskikke nogle få bemærkninger om sædvanebegrebet, fordi en statsretlig (grundlovsændrende) sædvane ifølge sagens natur må vurderes efter andre kriterier end sædvaner på privatrettens område. - Det antages almindeligvis,[14] at en forfatningsretlig sædvane er en norm om de øverste statsorganers funktioner. Det er en retskilde, men i modsætning til privatrettens sædvaner er det afgørende kriterium for dens karakter af gældende (dansk) ret ikke, at den anvendes af domstolene, men derimod at den effektivt efterleves af de øverste statsorganet i deres handlemåde som udslag af en almindelig retsopfattelse. De skrevne forfatningsregler er som følge af særligt kvalificerede ændringsprocedurer ofte vanskelige at tilpasse ændringerne i samfundets politiske og faktiske forhold. Derfor spiller forfatningsretlige sædvaner hyppigt en større rolle end almindelige, privatretlige sædvaner, fordi de skal sikre forfatningernes udvikling uden de mange formelle forfatningsændringer. Det faktiske, objektive element i den effektive efterlevelse behøver ikke nødvendigvis at foreligge som en fast, langvarig praksis. En sådan er nok et indicium for en fast retsoverbevisning, men ingen afgørende betingelse i sig selv. En forfatningsretlig sædvane kan derfor meget vel være skabt ved en enkelt eller nogle få handlinger, når blot det subjektive element - en klar og alvorlig retsopfattelse - med tilstrækkelig tydelighed er kommet til udtryk derved. At retsopfattelsen skal være almindelig medfører, at den skal deles som den herskende opfattelse blandt alle statsorganerne. - En grundlovsændrende sædvane har selv grundlovsrang, idet den i modsat fald ville kunne ændres af Lovgiver.

II.B.1. Selvforvaltningens retshistorie.

Koloniseringen af Grønland blev båret frem af et samspil mellem 3 forskellige interesser: For det første Kongens interesse i landet som »skatland« og almindeligt rådighedsområde, fra hvilket der kunne trækkes ressourcer. For det andet private købmænds og handelsselskabers interesse i den oprindeligt ret indbringende hvalfangst i Davisstrædet i konkurrence med engelske og hollandske hvalfangere. (Senere også sælfangsten, som afstedkom handel med grønlænderne i videre udstrækning). Og for det tredie Kirkens interesse i at gøre grønlænderne kristne. - Behovet for en organisering af dette samspil var grundlaget for den retlige regulering af koloniseringen og styrelsen af Grønland, som indledtes omkr. midten af 1700-tallet. Disse tre interesser blev - væsentligst som følge af økonomiske forringede forhold - efterhånden indbyrdes modstridende, og udskiltes med tiden fra det oprindelige samspil til særskilt retlig regulering.

I den retlige regulering var der en eksplicit sammenhæng mellem den administrative styring og de økonomiske forhold. Det har været karakteristisk, at de administrative reformer i hovedtræk er blevet gennemført som reaktion på forringelser i landets økonomiske og sociale vilkår. Det har endvidere været betegnende, at overdragelse af medansvar for udviklingen til den lokale befolkning blev anset som det mest effektive skridt til forbedring af forholdene.[15] Inddragelse af grønlændernes erfaringer og lokalkendskab i administrationen af landet var uden tvivl den bedste garanti mod den fuldstændige ruinering og ofte irrationelle styring af de danske aktiviteter.

Endelig må det fremhæves, at den mest hensigtsmæssige og effektive varetagelse af interesserne bag styrelsen, handelen og missionen, nødvendiggjorde en isolering af Grønland fra omverdenen, hvilket gennemførtes ved monopoler, besejlingsforbud m.v. Dette satte særlige betingelser for udviklingen.

Disse tre forhold: reguleringen af interessesamspillet; sammenhængen mellem udbytte, velstand og lokalt medansvar; og endelig den internationale isolation, - udgør tilsammen den grønlandske selvforvaltnings baggrund. Selvforvaltningen reguleredes retligt i bestemte former, der med tiden undergik forskellige ændringer afhængigt af formålet.

Den første administrative inddeling af landet skete således ved Christian d. VII's Reskript af 17. april 1782, som ændredes ved Indenrigsministeriets »Foreløbige bestemmelser af 7. maj 1862 om grønlændernes kasse og forstanderskaber i Sydgrønlands Inspektorat«, m.v. Ved disse administrative forskrifter blev Grønland først inddelt i inspektorater, kolonier og distrikter, med et tilsvarende tjenstligt hierarki mellem inspektørerne, kolonibestyrerne (alle danske), og derefter fra 1862 også distriktsforstanderne (grønlandske). - Ved lov nr. 139 af 27. maj 1908 om styrelsen af kolonierne i Grønland - den første lovfæstede revision af koloniadministrationen - udvidedes den grønlandske repræsentation fra kommunerådene, der erstattede forstanderskaberne, til også at omfatte de nye landsråd, der samtidigt blev oprettet. Grønlænderne var hermed repræsenteret på to niveauer i administrationen af deres land. Ved lov nr. 134 af 18. april 1925 om Grønlands styrelse blev grønlændernes medansvar på ny udvidet, idet der mellem kommuneråd og landsråd blev indskudt regionale sysselråd, hvori grønlænderne også blev repræsenteret. Ved lov nr. 271 af 27. maj 1950 om Grønlands landsråd og kommunalbestyrelser blev der gennemført en kraftig centralisering af Styrelsen, hvorunder kommune- og sysselråd blev afløst at kommunalbestyrelser, der også havde grønlandsk repræsentation. Ved grundlovsændringen i 1953 blev grønlænderne repræsenteret med to medlemmer i Folketinget, og ved lov nr. 79 af 19. marts 1975 blev der oprettet bygderåd med grønlandske medlemmer. Den kompetence, der tillagdes disse organer havde nok karakter af delegation, men det var karakteristisk, at den også materielt blev mere og mere omfattende. Selvforvaltningen kan anskueliggøres således:

a. 1700-1862: Ingen selvstændig grønlandsk repræsentation.
b. 1862-1908: Grønlandsk repræsentation i forstanderskabernes lokalforvaltning.
c. 1908-1925: Grønlandsk repræsentation i kommunerådenes lokalforvaltning og landsrådenes centralforvaltning.
d. 1925-1950: Grønlandsk repræsentation i kommunerådenes lokalforvaltning, sysselrådenes regionalforvaltning, og landsrådenes centralforvaltning.
e. 1950-1979: Grønlandsk repræsentation i bygderådenes lokalforvaltning, kommunalbestyrelsernes regionalforvaltning, landsrådets centralforvaltning og i folketingets globalforvaltning.

På baggrund af denne meget summariske fremstilling af udviklingen i grønlændernes medbestemmelse kan hjemmestyrets lovgivningskompetence anses som en naturlig forlængelse og udbygning af den selvforvaltning, der påbegyndtes for 120 år siden. En ophævelse af loven ville derfor være helt i strid med de retningslinier, der hidtil har været lagt bag den statslige regulering af grønlændernes selvforvaltning.

II. B. 2. Retspolitiske forudsætninger og aspekter.

Max Sørensen anfører,[16] at Det færøske Hjemmestyre i sin tid blev til under sådanne forudsætninger, at det må have været klart for både Rigsdagen og Lagtinget, at loven ikke senere kunne ophæves énsidigt af Rigsmyndighederne imod Det færøske Hjemmestyres ønske. Det hævdes derfor, at hjemmestyreloven må fortolkes således, at Lovgiver her har pålagt sig selv en varig begrænsning i udøvelsen af den almindelige lovgivningskompetence under grundloven. Lovgiver vil normalt ikke kunne pålægge sig selv en sådan begrænsning, men Max Sørensen henviser til, at Forfatningskommissionen i sin tid gik ud fra, jfr. ovf. note 6, at den givne færøske hjemmestyrelov faktisk var forenelig med den dagældende grundlov, uden at spørgsmålet om en mere eller mindre vidtgående fortolkning af loven blev drøftet. Max Sørensen tager dette som udtryk for en stiltiende godkendelse af den videstgående fortolkning hos grundlovsrevisionens politiske instanser. Han anfører yderligere til støtte for denne fortolkning, at loven selv anvender udtrykket »lovgivende myndighed« og i indledningen fremhæver Færøernes nationale, historiske og geografiske særstilling i Riget, ligesom loven efter sin egen ordlyd angår Færøernes »forfatningsmæssige stilling i Riget«; endvidere at forhandlingerne forud for loven faktisk blev ført af de færøske myndigheder som statsligt ligeberettigede med Rigsmyndighederne; at de samme forhandlinger fra Regeringens side blev ført under anerkendelse af princippet om den nationale selvbestemmelsesret; og endelig at både Regering og Rigsdag havde været rede til at anerkende Færøernes udtræden af Riget, såfremt der i den færøske befolkning havde vist sig et klart flertal herfor, jfr. ovf. note 7.

Max Sørensens fortolkning hviler på den rent praktiske antagelse, at en ophævelse af hjemmestyreloven forekommer helt utænkelig. Det synes umiddelbart indlysende, at der i praksis næppe kan forekomme nogen situation eller konflikt, som kan løses ved et retligt indgreb af denne karakter. Er man alligevel først nået derud, hvor man overvejer at ophæve hjemmestyret for at afskære færingerne fra at gennemføre en forfatningsstridig handling, vil situationen formentlig være håbløs. Der vil i så tilfælde være tale om et praktisk og politisk fait accompli: enten lader man færingerne gøre hvad de vil, eller også forlader de rigsfællesskabet. Ud fra denne realistiske synsvinkel finder Max Sørensen det uden betydning, om man anlægger en sædvaneretsbetragtning eller anstiller andre forfatningsretlige betragtninger, når blot man når til det resultat, at Lovgiver retligt er afskåret fra at ophæve loven uden Hjemmestyrets samtykke. Det ligger i sagens natur, at et tilsvarende synspunkt også gælder énsidige indskrænkninger eller forandringer af hjemmestyreordningen.[17]

Resultatet af Max Sørensens fortolkning er, at der med den færøske hjemmestyrelov er tale om en forfatningsretlig ordning sui genens, der ikke kan bedømmes efter traditionelle statsretlige delegationsteorier om forholdet mellem Lovgiver og Forvaltning.

Selv om den færøske hjemmestyrelovs forhistorie er anderledes end den grønlandske lovs, er jeg dog af den opfattelse at man må nå til samme resultat for så vidt angår Det grønlandske Hjemmestyre. Poul Andersen skrev allerede i 1953, jfr. ovf. note 6, at en selvstyrebestemmelse i grundloven for et særligt grønlandsk selvstyre måtte anses for upåkrævet og uhensigtsmæssig, og i øvrigt kunne få uheldige følger. Synspunkterne er ikke nærmere begrundet i hans udtalelse, men der kan næppe være nogen tvivl om, at han har haft den færøske udvikling i tankerne ved affattelsen af disse bemærkninger om et fremtidigt grønlandsk selvstyre. En grundlovsbestemmelse herom kunne puste liv i en måske allerede dengang antændt hjemmestyreglød i Grønland, og kunne derved tilskynde til en udvikling som efter hans opfattelse var »uheldig«. Synspunktet er i overraskende grad et udtryk for Poul Andersens egen politiske opfattelse, og understreger blot de vanskeligheder, der af forfatningspolitiske grunde er forbundet med at anvende delegationskonstruktionen i forholdet mellem Danmark og de oversøiske rigsdele. - Hvis virkeligheden er den, at hjemmestyremyndighederne på Færøerne og i Grønland handler i tillid til, at Rigsmyndighederne af politiske årsager varigt vil afstå fra at ophæve de etablerede ordninger - både helt og delvist - er der efter min opfattelse ingen grund til ikke at forlene denne situation med forfatningsretlig gyldighed.

Senere tilkendegivelser i tilknytning til den grønlandske hjemmestyrelov tyder på,[18] at der faktisk har været alvorlige politiske problemer også i forholdet mellem Grønland og Danmark.

II.B.3. Folkeretlige aspekter.

Det er hos Max Sørensen, se ovf. note 16, endvidere gjort gældende, at den færøske hjemmestyrelov havde karakter af en »overenskomst« indgået mellem statsretligt »lige parter« under anerkendelse af princippet om den »nationale selvstændighed«. Synspunktet støttes af Perch Nielsen.[19] Der anslås herved det tema, at der af folkeretten kan udledes en pligt for Rigsmyndighederne til ikke at udslukke en ved hjemmestyre opnået ret til selvbestemmelse, og at denne folkeretlige pligt indvirker på vores statsretlige retstilstand.

FN-pagten fastslår i art. 1, stk.2 grundsætningen om folkenes selvbestemmelsesret, og denne grundsætning er stadfæstet i FN's to konventioner af 16. december 1966 om henholdsvis borgerlige og politiske rettigheder, og om økonomiske, sociale og kulturelle rettigheder. Der synes ikke i den almindelige folkeret at være opnået enighed om nogen definition af begreberne »folk« og »selvbestemmelse«, og det er derfor ikke uden videre muligt at fastslå rækkevidden af grundsætningen om folkenes selvbestemmelsesret. Menneskerettighedskommissionen[20] har imidlertid arbejdet med et forslag, ifølge hvilket »folk« omfatter alle folk, der kollektivt kan udøve en selvbestemmelsesret, og som bebor et afgrænset territorium inden for hvilket de etnisk; kulturelt eller på anden måde er bundet sammen. Således forstået kan både færingerne og grønlænderne anses for at være »folk« i FN-pagtens forstand. Når dette er konstateret, melder der sig i relation til den her behandlede problemstilling dét spørgsmål, om der af selvbestemmelsesretten overhovedet kan udledes nogen beskyttelse af hjemmestyreordningerne. Isoleret set må det indrømmes, at begrebet »selvbestemmelsesret« ikke har noget selvstændigt indhold.[21] - I sammenhæng med FN-pagtens øvrige bestemmelser, art.55 og art.73, samt menneskerettighedskonventionerne og den stribe af generalforsamlingsresolutioner, der i tidens løb er vedtaget om selvbestemmelse, må det dog fastslås, at grundsætningen om folkenes selvbestemmelsesret pålægger de styrende moderstater en - ganske vist noget vagt formuleret - pligt til at fremme de afhængige områders fulde selvstyre.[22] Fuldt mål af selvstyre antages imidlertid nu at være indfriet også ved et områdes frivillige integration i en uafhængig stat.[23] - Spørgsmålet er derfor nærmere, om de færøske og grønlandske befolkninger ved deres frivillige accept af dansk overherredømme har bragt sig uden for rækkevidden af den folkeretlige pligt (for Danmark) til at lade Færøerne og Grønland opnå fuldt selvstyre i betydningen fuld uafhængighed. Ole Espersen gør sig i sit responsum til Hjemmestyrekommissionen, jfr. note 20, til talsmand for en bekræftende besvarelse af dette spørgsmål. Han gør gældende, at »det grønlandske folk har benyttet sig af selvbestemmelsesretten i FN-pagt m.v., idet denne ret er blevet brugt til at etablere rigsfællesskab med Danmark. Herved har Grønland samtidigt givet afkald på en selvstændig benyttelse af stk. 2 i art. 1, idet en selvstændig benyttelse af rettighederne heri forudsatte, at Grønland havde anvendt selvbestemmelsesretten til at blive en uafhængig nation.«[24] - Synspunktet er altså dette, at grønlænderne ved at lade sig opsluge af rigsfællesskabet i 1953 gav afkald på den folkeretlige beskyttelse af den mere fuldkomne form for selvstyre, der ligger i Hjemmestyret.

Der kan for det første rejses en seriøs tvivl om kvaliteten af Landsrådets beslutning i 1952, bedømt efter FN-pagtens selvbestemmelsesregler. - Landsrådet, hvis
a) fødte formand var den danske landshøvding, og som
b) ikke havde repræsentation fra Nord- eller Østgrønland, og
c) kun havde en begrænset rådgivende kompetence, fik
d) kun godt og vel én måned til at overveje det
e) forud fastlagte spørgsmål,
f) om enten fortsat kolonistatus eller fuld statsretlig ligestilling med de øvrige rigsdele, mens mulige alternativer lodes ude af betragtning; - traf sin afgørelse
g) uden afholdelse af folkeafstemning, d.v.s. uden noget politisk mandat fra den grønlandske befolkning.

Disse punkter gør det efter min opfattelse betænkeligt at tillægge Landsrådets »valg« betydning som afkald på yderligere selvbestemmelsesrettigheder.

For det andet hviler Espersens synspunkt om indfrielse af selvbestemmelsesretten på en præciserende fortolkning af art.73, der først blev formuleret efter Landsrådets integrationsbeslutning i september 1952. Den af Espersen omtalte FN-deklaration af 24. okt. 1970 (note 23) hviler på den ved FN-resolution af 10. dec. 1952 vedtagne »faktor-liste« (i.e. Liste over de faktorer, der skal tages i betragtning ved afgørelse af, om et område er omfattet af FN-pagtens art. 73 om ikke-selvstyrende områder). Resolutionen vandt imidlertid ikke tilslutning og blev ændret igen i november 1953, men først endelig vedtaget og almindelig godkendt ved generalforsamlingsresolution nr. 1541 (XV) af 15. december 1960. Faktorlisten var med andre ord end ikke i sin første formulering vedtaget da Landsrådet traf sin beslutning, hvorfor den afkaldsgivende virkning på retten til selvbestemmelse næppe kan have været præsent hos Landsrådet eller hos Rigsmyndighederne på daværende tidspunkt.

Det ændrer ikke herved, at FN i 1954 accepterede Grønlands ligestilling med Danmark, og fritog Regeringen for indberetningspligten om koloniens tilstand (i.h.t. art. 73 e.). På baggrund af den uenighed »faktor-spørgsmålet« var genstand for dengang, anser jeg det for udelukket, at FN ved ophævelsen af Danmarks indberetningspligt skulle have frataget grønlænderne deres krav på folkeretlig beskyttelse af et videregående selvstyre.[25]

For det tredje er der grund til at antage, at selv om Landsrådets beslutning om ligestilling med resten af Riget tillægges betydning som opnåelse af selvstyre/selvbestemmelse i FN-pagtens forstand, vil der næppe heller heraf kunne udledes noget afkald på den folkeretlige beskyttelse af yderligere selvstyre, som kunne opnås senere. Gås der ud fra, at et grønlandsk krav om fuld selvstændighed havde nydt folkeretlig beskyttelse i 1952-53, er det uantageligt at Landsrådets beslutning dengang om det mindre - at etablere rigsfællesskab med Danmark - skulle afskære den grønlandske befolkning fra den samme beskyttelse af en hjemmestyreordning 25 år senere. Noget sådant ville være helt i strid med den omfattende beskyttelse af de afhængige områder, der siden 2. verdenskrig har præget den internationale retsorden.

Konsekvensen af Espersens synspunkt ville være, at et afhængigt område - netop i kraft af sin ret til selvbestemmelse - kunne give afkald på denne ret. Denne konsekvens er ikke forenelig med betegnelsen af grønlænderne som et »folk«. Så længe den grønlandske befolkning er omfattet af denne kategori, hvilket Espersen accepterer, har grønlænderne eo ipso også retten til »selvbestemmelse«. Først den dag de eventuelt måtte opnå fuld national selvstændighed mister de denne ret, - men så er de også ophørt med at være et »folk« i FN-pagtens forstand. I denne sammenhæng kan et »folk« således aldrig skilles fra sin ret til »selvbestemmelse«.

Det ovenfor rejste spørgsmål om, hvorvidt grønlænderne ved at etablere rigsfællesskab med Danmark har givet afkald på den folkeretlige beskyttelse af et senere mere vidtgående selvstyre, bør på grundlag af disse overvejelser besvares benægtende.

Dette resultat stemmer også godt overens med, hvad der antages at gælde for Færøerne, samt for andre landes afhængige områder. Det hævdes, at den folkeretlige pligt til at fremme selvstyre almindeligvis må forstås således, at de styrende stater skal indrømme deres afhængige områder den grad af autonomi, som under hensyntagen til områdernes økonomiske, politiske, sociale og forsvarsmæssige udvikling skønnes forenelig med princippet om fred og sikkerhed i verden.[26] Denne pligt forekommer noget uklar, fordi disse kriterier aldrig kan vurderes sikkert. Når der imidlertid i overensstemmelse hermed er etableret en autonom ordning for et område, vil de centrale myndigheder normalt være bundet folkeretligt heraf.[27]

Jeg antager på baggrund af ovenstående betragtninger, at der af folkeretten kan udledes en pligt for Danmark til ikke at ophæve Det grønlandske Hjemmestyre. Spørgsmålet er herefter, hvilken betydning dette får for indretningen af vores statsretlige retstilstand.

Den almindelige opfattelse herhjemme er,[28] at folkeret og national ret er to adskilte systemer, der har forskelligt indhold og ikke kan påvirke hinandens gyldighed, og derfor principielt ikke kan stå i egentlig indbyrdes modstrid. Folkeretten kan imidlertid kræve et vist indhold af den nationale ret derved, at den retter sig til staterne og kræver tilvejebringelsen af en vis intern retstilstand ved transformation af den folkeretlige regel. Er en sådan retstilstand ikke gennemført, skal den nationale dommer anvende national ret, men han skal herunder ved fortolknings- og formodningsregler forsøge at tilvejebringe harmoni mellem folkeretten og den nationale regel, uanset på hvilket niveau i den retlige trinfølge denne findes. Overført til den foreliggende problemstilling betyder dette, at den nationale dommer under en sag, hvorunder påstanden om hjemmestyrelovens grundlovsmæssighed er anfægtet, må forsøge at fortolke grundloven således, at den i overensstemmelse med den folkeretlige pligt tillægger hjemmestyremyndighederne en uigenkaldelig lovgivningskompetence inden for de områder der er overgået til hjemmestyrets reguleringskompetence.

II.B.4. Hjemmestyrets lovgivningspraksis.

Til støtte for antagelsen om en grundlovsændrende sædvane skal jeg afslutningsvis fremhæve et par lovgivningseksempler fra Landstingets praksis, som på et enkelt område viser at Rigsmyndighederne ikke blot har handlet objektivt, men også subjektivt har tilkendegivet en retsoverbevisning i overensstemmelse med den postulerede sædvane. Det drejer sig om Landstingslov nr. 5 af 19. maj 1979 om indkomstskat, og Landstingslov nr. 5 af 22. oktober 1981 om ændring af Landstingslov nr. 4 af 13. oktober 1980 om erhvervsmæssigt fiskeri, fangst og jagt.

Udgangspunktet er grundlovens § 43, ifølge hvilken ingen skat kan pålægges, forandres eller ophæves uden ved lov. Ross antager,[29] at der ved »skat« skal forstås enhver offentligretlig bestemt ydelse til det offentlige, der ikke har karakter af modydelse. Herunder falder både skatter og generelle afgifter. At sådanne ikke kan pålægges »uden ved lov« antages endvidere at betyde, at det ikke kan ske ved bemyndigelsesanordning ifølge lov, - dog således at iværksættelsesforskrifter kan fastsættes administrativt.

Kildeskatteloven gælder ikke i Grønland, jfr. Lbk. 461 af 13. sept. 1978, § 116. Skat opkræves derfor i Grønland i medfør af landstingsskatteloven (se ovf.), der er udstedt på et ifølge Hjemmestyrekommissionens betænkning selvfinansieret område.[30] Loven definerer skattepligtens subjekter, omfang, indtræden og ophør for både landsskat og kommuneskat, samt definerer den skattepligtige indkomst og foreskriver opkrævning, ligning, samt straf for overtrædelse.

Der kan næppe være tvivl om, at landstingsskattelovens bestemmelser er omfattet af grundlovens krav om lovmæssig form. Rigsmyndighederne, nærmere betegnet Folketinget og Ministeriet for Grønland, har positivt tiltrådt, at en landstingslov om skat i Grønland ville opfylde grundlovens krav om lovsform. Lovgiver har i overensstemmelse hermed aktivt indrettet sin egen lovgivning således at den respekterer Landstingets kompetence, jfr. lov nr. 517 af 21. december 1979 om ændring af forskellige skattelove m. m. Denne lov ændrer kildeskatteloven og sømandsskatteloven - udtrykkeligt som følge af den grønlandske landstingslov nr. 5 af 19. maj 1979 om indkomstskat, hvorved skatte- og afgiftsområdet er overgået til Landstingets reguleringskompetence.

Fastholdes delegationskonstruktionen konsekvent, må man nå til det resultat, at landstingsskatteloven er grundlovsstridig, fordi den statsretligt kun har karakter af en administrativ retsakt, der ikke opfylder grundlovens krav om lovsform på et område hvor grundloven selv bestemmer, at delegation ikke kan ske. Medens det inden for Lovgivers øvrige område, hvor der ikke gælder særlige delegationsforbud, kan være svært at finde beviser for antagelsen om delegationens uigenkaldelighed, er det nemmere at påvise her: Lovgiver må ikke delegere sin kompetence til at pålægge skat. Sker dette alligevel, må forholdet enten være grundlovsstridigt, eller lovliggjort af en grundlovsændrende sædvane på et niveau hinsides lovgivers rådighed. Den retsoverbevisning, der som betingelse for en sædvanes eksistens skal være kommet til udtryk i statsorganernes handlemåde, anser jeg for påvist ved Lovgivers ændring af sin egen lovgivning, og ved Ministeriets tilkendegivelse om, at skat i Grønland kun kan pålægges i henhold til landstingslov.

At der også er tale om en almindelig - i betydningen »ikke-enkeltstående« - handlemåde, vil fremgå af det andet eksempel. Denne lov ændrer den grønlandske fiskeri-, fangst- og jagtlov således, at Landsstyret bemyndiges til at opkræve en i ændringsloven pålagt særlig afgift på produktionen af søkogte rejer. Loven beskriver kort afgiftens formål og de generelle kriterier for beregningen: x procent af bruttoomsætningen ved salg til verdensmarkedspris, - og overlader det i øvrigt til Landstinget at fastsætte procentens størrelse i tekstanmærkningen til den årlige finanslov. Ministeriet for Grønland har også her forud for lovens vedtagelse udtalt,[31] at, »En afgift vil i givet fald kunne pålægges i henhold til landstingslov, da området for skatter og afgifter overføres d. 1. januar 1980 - - - Der vil næppe være tvivl om, at en sådan afgift - uanset hvordan den udformes - i denne forbindelse falder ind under begrebet skat - - -« For 1982 forventes afgiften at ville indbringe ca. kr. 22 mio. til Landskassen. I forbindelse med påvisningen af en sædvane er der intet holdepunkt for at antage, at denne kun skulle angå skatte- og afgiftsområdet. Dette område er fremhævet, fordi der netop her gælder et særligt delegationsforbud i grundloven. Når delegation accepteres midt i dette forbuds anvendelsesområde, må sædvanen så meget desto mere kunne gælde også uden for dette forbuds område, hvor adgangen til delegation gør sædvanedannelsen mindre betænkelig.

Det samme forhold som her beskrevet for Grønlands vedkommende, gør sig på ganske tilsvarende måde gældende for Færøerne, jfr. lagtingslov nr. 50 af 2. juli 1963 om landsskat og kommuneskat, med senere ændringer.

II.B.5. Resultatet.

Jeg anser det på baggrund af de ovenstående betragtninger for godtgjort, at der med de to hjemmestyreordningers etablering er skabt en forfatningsretlig sædvane der ændrer grundlovens § 3 således, at hhv. Landstinget og Lagtinget besidder den grundlovsumiddelbare lovgivningskompetence inden for deres sagligt og geografisk afgrænsede reguleringsområder. Denne forfatningssædvane har tydeligt givet sig udslag i Rigsmyndighedernes handlemåde ved lovgivning og notat,[32] og vidner om en fast retsoverbevisning hos den lovgivende og udøvende magt herom. Inden for de samme områder besidder de to Landsstyremyndigheder den udøvende magt.

Heri ligger, at Rigsmyndighederne retligt er afskåret fra at gribe ind i disse områder, jfr. dog nedenfor om Domstolenes adgang til at prøve hjemmestyreloves grundlovsmæssighed. Gennemføres der således en lov om et emne, der er overgået til Hjemmestyrets kompetence, må loven fortolkes således, at den ikke finder anvendelse for hhv. Grønland og Færøerne.

Det kunne herimod indvendes, at i hvert fald Det grønlandske Hjemmestyre kun besidder denne grundlovsumiddelbare lovgivningskompetence inden for dets selvfinancierede områder, mens kompetencen på de tilskudsfinanderede områder fortsat henhører under Rigsmyndighederne. Det er således i Hjemmestyrekommissionens betænkning[33] fremhævet, at der fx i relation til ministeransvaret kan opstå særlige problemer som følge af, at Hjemmestyret overtræder eller undlader at efterkomme en forpligtelse i henhold til en bemyndigelseslov på et tilskudsfinancieret område. Hertil kunne føjes, at enhver udgift for statskassen skal være bevilget i den årlige finanslov, hvorfor det i henhold til grundlovens § 46 ikke kan bestemmes, at Hjemmestyret kan disponere med udgiftsvirkning for statskassen. Lovgivningsmagt og bevillingsmyndighed må således følges ad, fastslog Hjemmestyrekommissionen.

Indvendingen er helt reel. Den rejser imidlertid en lang række komplicerede afgrænsningsproblemer vedrørende rækkevidden af Hjemmestyrets »tilskudsfinancierede kompetence«, og det forekommer derfor uhensigtsmæssigt, at Hjemmestyrets lovgivningskompetence underkastes denne tvivl.

Problemet er i praksis løst på en fornuftig måde. Ifølge Meddelelse nr. 10 af 3. december 1980 fra Hjemmestyrets Sekretariat om forretningsgang ved udarbejdelse af landstingslovforslag m.v., skal alle forslag til landstingslove, -forordninger, og - bekendtgørelser sendes til udtalelse hos Rigsombudsmanden og samtlige berørte Rigsmyndigheder inden de forelægges Landsstyret forud for Landstingets samling. Herved søges undgået, at der overhovedet opstår noget problem i praksis. Hvis Rigsmyndighederne på de tilskudsfinanderede områder finder anledning til at rejse indvendinger mod en påtænkt landstingsretsakt, har de mulighed for at gøre det allerede inden forslaget fremsættes for Landstinget, og for en sikkerheds skyld får Rigsmyndighederne tilsendt såvel forslag til selvfinancierede som til tilskudsfinancierede retsakter. Som følge heraf anser jeg ministeransvar for udelukket både hvad angår de selvfinancierede og de tilskudsfinancierede områder, og jeg ser ingen betænkeligheder ved at antage, at Hjemmestyremyndighederne er forpligtet til at efterkomme Rigsmyndighedernes indvendinger mod en forelagt retsakt. Undlader en minister at rejse en relevant indvending i en sådan situation, er det klart, at denne undladelse påfører den pågældende minister et ansvar efter de gældende regler. Undlader Hjemmestyret omvendt at efterkomme en sådan indvending, må den pågældende retsakt indbringes for domstolene.

Jeg mener derfor at kunne fastslå, at Hjemmestyret har den lovgivende og udøvende magt i henhold til grundloven inden for sine materielle reguleringsområder. De i de foregående afsnit anførte betragtninger af retshistorisk, retspolitisk og folkeretlig karakter understøtter dette resultat.

II.C. Hjemmestyrets afledte retsakter.

Det antages både i teori[34] og praksis, at domstolene har kompetence til at prøve loves grundlovsmæssighed. Dette gælder også for landstings- og lagtingslovenes, samt for landstingsforordningernes vedkommende. På tilsvarende måde må også domstolenes prøvelsesmagt i henhold til grundlovens § 63 gælde i forholdet mellem Landstingets/Lagtingets retsakter og de i medfør heraf udstedte landsstyreretsakter. Konstateringen af, at Hjemmestyremyndighederne besidder den grundlovsumiddelbare lovgivende og udøvende magt inden for deres reguleringskompetence er med andre ord ikke til hinder for, at den dømmende magt er fælles for hele Riget.

Dette indebærer, at domstolene er kompetente til at prøve såvel spørgsmålet om, hvem der kan udstede den anfægtede retsakt (Folketing eller Lands-/Lagting), som spørgsmålet om, hvorvidt den anfægtede retsakt hviler på en overtrædelse af formelle eller saglige krav i lov eller grundlov.

For så vidt angår det første af disse to spørgsmål er der imidlertid i den grønlandske hjemmestyrelovs § 18 og i den færøske lovs § 6 institueret et særligt kompetencenævn, der består af tre højesteretsdommere, samt to medlemmer udpeget af Hjemmestyret, og 2 af Regeringen. Det er ikke nærmere præciseret hvem der kan indbringe en sag for Nævnet, hvis afgørelse fremtræder som endelig i de tilfælde, hvor de politisk udpegede medlemmer er enige om sagens udfald. I modsat fald skal spørgsmålet afgøres af de tre højesteretsdommere. Det kan næppe - på rods af bestemmelsens ordlyd - have været meningen, at Nævnets »endelige« afgørelser skulle være unddraget domstolsprøvelse, og den rimeligste fortolkning af bestemmelserne synes derfor at være, at Nævnets »endelige« afgørelser ikke kan rekureres administrativt. Bestemmelserne har endnu aldrig været bragt i anvendelse, og meningen kan have været, at et sådant kompetencenævn ville være det bedst egnede organ til at opfange de formodentlig stærkt politisk prægede kompetenceafgrænsningstvister, som man forestillede sig kunne opstå mellem Rigs- og Hjemmestyremyndigheder. Nævnet skal kunne træffe en hurtig og politisk acceptabel løsning, uden at man derved har villet afskære de almindelige domstole fra at afgøre spørgsmålet i sidste instans.

III. Rækkevidden af Hjemmestyrets kompetence, og samspillet mellem Rigs- og hjemmestyremyndigheder.

Det spørgsmål, som i praksis volder vanskeligheder er, hvor langt den overdragne lovgivningskompetence rækker. Jeg vil i det følgende forsøge at belyse dette spørgsmål nærmere.

Helt overordnet gælder, at Hjemmestyret naturligvis ikke kan besidde nogen videregående kompetence end Lovgiver selv. Dette følger af, at Lovgiver gradvis overfører dele af sin egen lovgivningskompetence for Grønland til Hjemmestyret. Hjemmestyrets kompetence overføres imidlertid som kategorisk afgrænsede reguleringsområder, fx »Sociale forhold« (pkt.9 i lovens bilag med fortegnelsen over Hjemmestyrets sagsområder), eller »Arbejdsmarkedsforhold« (pkt.10 i listen), og denne kompetenceangivelse efterlader et vidt spillerum for Landstinget. Inden for dette spillerum fastsættes grænserne i et samspil mellem Regering og Landsstyre. Disse grænser vil konkret afhænge af, om den anfægtede retsakt hævdes at ligge uden for Hjemmestyrets kompetence, eller om den i modsat fald påstås at stride mod grundloven eller EF-retten.

Jeg har valgt at belyse disse problemer ved to praktiske eksempler: arbejdskraftloven (III.A.), og samfundstjenesteloven (III.B.).

III.A. Arbejdskraftloven.

Landstingslov nr. 1 af 12. marts 1980 om ansættelse af arbejdskraft i Grønland anfører i § 1, at den gælder for hele det ufaglærte ansættelsesområde, samt ansættelsesområderne for HK'ere, socialpædagoger, EFG-svende, og ansatte inden for søtransport. Loven bestemmer derefter i § 2, at der inden for disse ansættelsesområder kun må ansættes lokal (grønlandsk) arbejdskraft, medmindre tilladelse til ansættelse af anden arbejdskraft opnås fra det kommunale arbejdsmarkedsudvalg. I § 3 definerer loven, at der ved lokal arbejdskraft forstås: Personer, der ved lovens ikrafttræden, 1) havde fast bopæl i Grønland, 2) var født i Grønland og umiddelbart derefter havde haft fast bopæl i Grønland i mindst 5 år, samt 3) disse personers (1) + 2)) børn og ægtefæller.

Loven fortrinsstiller således grønlandsk arbejdskraft frem for al fremmed arbejdskraft, og dette rejser et principielt problem om diskrimination - forstået som ulovlig forskelsbehandling. Under lovens tilblivelse blev det gjort gældende, at loven stred mod et diskriminationsforbud formuleret dels i uskreven dansk forfatningsret, dels i EF-retten (EØFT.art. 7 og art. 48).

III.A.1. Et nationalt diskriminationsforbud.

Det ligger fast, at der statsretligt kan opretholdes en forskellig retstilstand mellem Rigets forskellige dele. Dette forekommer hyppigt, når love bestemmer at de ikke gælder for Færøerne og Grønland. - Spørgsmålet er imidlertid, om der inden for samme rigsdel lovligt kan forskelsbehandles mellem borgerne.

En almindelig grundsætning om, fx at »det lige skal behandles lige« savner isoleret set mening, fordi alle personer, genstande og situationer bedømt efter ét kriterium vil kunne karakteriseres som »lige«, og efter et andet som »ulige«. Det »lige« er med andre ord kun dét, der defineres sådan, og lighedsgrundsætningen forudsætter derfor en præjudiciel norm, der fastsætter, hvilke hensyn eller kriterier der skal lægges til grund ved en lige behandling af énsartede tilfælde. Spørgsmålet er da, om der generelt gælder en sådan pligt til lige behandling.

Besvarelsen afhænger i nogen grad af, om der er tale om lovgivende eller udøvende myndighed. For forvaltningen gælder der utvivlsomt[35] en norm om lige behandling af ensartede faktiske forhold i den forstand, at forvaltningen både i generelle og konkrete afgørelser skal udvælge sine kriterier efter samme hensyn ved fastlæggelsen af præmisserne for afgørelser under samme hjemmel, og disse præmisser skal bedømmes med samme vægt i hver enkelt sag. En afvigende afgørelse skal med andre ord være begrundet i en i forhold til hjemmelens formål relevant forskel i de faktiske forhold. Det strider således ikke uden videre mod en lighedsgrundsætning hvis en kommune fx forbyder yderligere udlejning til indvandrere i kommunens boligselskaber, eller hvis grønlændere og danskere aflønnes forskelligt i Grønland. Ombudsmanden har fastslået, at begge tilfælde kan være - og var - sagligt og forsvarligt begrundet i formålet med de pågældende personers tilstedeværelse i henholdsvis Danmark og Grønland.[36]

Lovgiver er derimod i almindelighed frit stillet i så henseende, fordi kravet om positiv hjemmel ikke gælder for Lovgiver. Bortset fra grundlovens forbud mod diskrimination på grundlag af religion, og fra evt. folkeretlige pligter om forbud mod diskrimination af denne eller andre grunde, er lovgiver som udgangspunkt ikke bundet af nogen lighedsgrundsætning ved fastlæggelsen af, hvad der skal være lige, og hvad ikke.[37] På den anden side ville det vel for de fleste føles urimeligt, om Lovgiver forskelsbehandlede ganske vilkårligt. Det må som lovgivningspolitisk princip kunne opstilles, at retlig forskelsbehandling skal være begrundet i faktiske forskelle, som er relevante i forhold til den funktion personerne udøver. Anvendt på det foreliggende tilfælde må man spørge, om den omstændighed at arbejdsløsheden blandt grønlænderne inden for de pågældende ansættelsesområder var omtrent 4 gange større end for danskere inden for de samme områder, kunne betegnes som en »relevant forskel« i deres egenskab af arbejdskraft. Henset til, at tilladelse til ansættelse af anden arbejdskraft skulle gives såfremt der ikke på stedet fandtes kvalificeret grønlandsk arbejdskraft, antager jeg at spørgsmålet må besvares bekræftende.

Den færøske hjemmestyrelov indeholder i § 10, stk. 2, 2. pkt., en særlig bestemmelse om forbud mod forskelsbehandling mellem færinger og danskere. En tilsvarende bestemmelse er ikke optaget i den grønlandske lov fordi det i Hjemmestyrekommissionen erkendtes, at en afgrænsning af de to befolkningsgrupper ikke lod sig foretage på grundlag af kriteriet »hjemmehørende«, eller efter fødested el. lign. Disse kriterier er formuleret på baggrund af nogle politiske og arbejdsretlige konflikter, og yder intet bidrag til definitionen af en »grønlænder «, - forskellig fra en dansker.

III.A.2. EF-rettens diskriminationsforbud.

EØFT.art.48 foreskriver på baggrund af det generelle nationalitetsdiskriminationsforbud i EØFT. art.7, at enhver i nationalitet begrundet forskelsbehandling af medlemsstaternes arbejdstagere for så vidt angår beskæftigelse, aflønning og øvrige arbejdsvilkår, er forbudt og skal afskaffes.

Spørgsmålet opstod, om lovens bopæls- og fødestedskrav udgjorde en nationalitetsdiskrimination - skjult eller åbenlys - og om denne i bekræftende fald kunne retfærdiggøres af lovens materielle baggrund.

For så vidt angår det første spørgsmål er der efter min vurdering næppe tvivl om, at der her foreligger en skjult nationalitetsdiskrimination i EØFT's forstand. Selv om det fra dansk/grønlandsk side blev anført, at loven ikke diskriminerer mellem medlemslandenes arbejdstagere, fordi den også rammer danske arbejdere i samme omfang som tyske, franske etc., ville loven alligevel indebære nationalitetsdiskrimination al den stund, en EF-borger ville være udelukket fra ansættelse i Grønland blot fordi han eller hun ikke er født eller har boet i Grønland. - Rom-traktatens formål er at standardisere produktions- og konkurrencebetingelserne i Fællesmarkedet, og diskriminationsforbuddet skal sikre, at der ikke ved nationale eller lokale beskyttelsesforanstaltninger sættes hindringer for dette formål.

For så vidt angår det andet spørgsmål er besvarelsen mere tvivlsom. Mod forskelsbehandlingens lovlighed kan anføres, at det formål, som arbejdskraftloven skal tilgodese, både kunne og burde tilstræbes ved andre - mindre drastiske - forholdsregler end nationalitetsdiskrimination. EF-domstolen ville formentlig ikke underkende de særlige vanskeligheder, som dominerer forholdene i Grønland for den grønlandske arbejdskraft. Men ud fra friere proportionalitetsovervejelser ville den antagelig tilskynde til iværksættelse af skridt, der ikke i samme grad som nationalitetsdiskrimination krænkede et af Traktatens mest grundlæggende principper, fx støtteprogrammer til skabelse af flere arbejdspladser. Det kan til støtte for denne indvending anføres, at den særordning om 6 måneders bopælskrav som betingelse for etablering i Grønland, som i 1973 blev givet for Grønland, jfr. protokol nr. 4 til tiltrædelsesakten, netop gjordes midlertidig, fordi der var tale om en klar undtagelse fra Traktaternes hovedregel om fri etablering. At der nu vedrørende arbejdskraftens fri bevægelighed fastsættes lokale regler, der medfører en - oven i købet mere indgribende - undtagelse, kan ikke begrundes i noget faktisk forhold i Grønland, som skulle være indtrådt efter tiltrædelsen. - På den anden side må det til støtte for forskelsbehandlingens lovlighed fastslås, at Grønland - som det eneste oversøiske område med fuldt EF-medlemsskab - trods alt indtager en faktisk særstilling i Fællesskabet, som gør det sagligt velbegrundet at tillade en positiv særbehandling af den grønlandske arbejdskraft. Selv om loven skaber en permanent særbehandling, kan der ikke ses bort fra, at en rigoristisk fastholdelse af Traktaternes ensartede anvendelse i hele Fællesskabet ville forringe vilkårene for den grønlandske arbejdskraft i strid med Fællesskabets formål.

Jeg antager derfor, at EF-domstolen ville nå til det resultat, at arbejdskraftloven er udtryk for en objektivt og sagligt velbegrundet undtagelse fra forbuddet mod forskelsbehandling pga. diskrimination. Efter art. 177 ville Domstolens afgørelse umiddelbart binde den danske domstol, der havde indbragt spørgsmålet, mens afgørelsen ville rette sig til Landstinget, såfremt sagen var behandlet efter EØFT.art.169.

III.B. Samfundstjenesteloven.

Forud for Landstingets efterårssamling i 1981 udarbejdede Erhvervsdirektoratet et forslag til Landstingslov for Grønland om en ungdommens samfundstjeneste.

Lovforslaget går ud på, at alle unge i Grønland efter deres fyldte 18. år og inden deres fyldte 25. år skal deltage i en obligatorisk samfundstjeneste af 6-12 måneders varighed, der efter omstændighederne kan nedsættes til 4 mdr. Formålet med loven er - kort udtrykt - at bidrage til landets opbygning gennem løsning af konkrete samfundsmæssige opgaver, og herunder give den grønlandske ungdom et særligt medansvar for og medbestemmelse i landets udvikling. Deltagerne modtager under tjenesten kost og logi og et mindre kontant beløb om ugen, medens egentlige lønindtægter af det udførte arbejde indgår i en fond, der skal administreres af et forretningsudvalg til fælles bedste for alle deltagere i samfundstjenesten. Deltagernes faste udgifter under tjenesten (forsørgerbyrder o.lign.) afholdes af hjemstedskommunerne. Deltagerne inddeles i hold à 10-30 personer, og tjenesten er sammensat af tre forløb: Deltagerne opholder sig indledningsvis i en bygd eller en mindre by, hvor de gennem projektarbejde og konkret kundskabserhvervelse sættes ind i stedets udviklings- og erhvervsbetingelser. Derefter indgår holdet i en længere periode i én eller flere større samlede konkrete arbejdsprojekter i tilknytning til stedets erhvervsstruktur. I en tredie og afsluttende periode bearbejder holdets deltagere deres erfaringer vedr. samfundstjenesten med henblik på udvikling og evt. forbedring af denne.

Lovforslaget blev ikke fremsat for Landstinget, fordi der forinden blev rejst tvivl om forslagets grundlovsmæssighed. Forslaget er derfor stillet i bero indtil videre.

Lovforslaget rejser tre problemer: For det første, om ordningen er forenelig med grundloven eller folkeretten (III.B.1); for det andet, om kompetencen til at gennemføre en sådan ordning i bekræftende fald er overgået til Hjemmestyret (III.B.2.); og for det tredie om reguleringsformen i så fald (III.B.3).

III.B.1. Samfundstjenestelovens grundlovsmæssighed.

Dette spørgsmål kan besvares relativt kort. Indledningsvis er der anledning til at nævne, at den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 4, stk. 2, indeholder en bestemmelse om forbud mod tvangsarbejde, som loven kunne tænkes at stride imod. Dette er dog ikke tilfældet, dels fordi arbejde eller tjeneste, der udgør en del af normale borgerlige forpligtelser (forpligtelser, der gælder generelt), udtrykkeligt er undtaget fra Konventionens forbudsbestemmelse, - og dels fordi Den europæiske Menneskerettighedskommissions praksis viser, at foranstaltninger der klart sigter mod løsning af samfundets sociale problemer, normalt vil være uden for forbuddet mod tvangsarbejde.

For så vidt angår grundlovens skrevne frihedsrettigheder er der ikke blandt disse nogen regler, som samfundstjenesteloven kan antages at stride imod. Ordningen indebærer en generel regulering af hele ungdommens fysiske og økonomiske handlefrihed i en kortere, afgrænset periode, og i hele samfundets interesse. Loven tilstræber således en intellektuel, kulturel, moralsk og manuel kvalificering af ungdommen til at videreudvikle det grønlandske samfund. Således anskuet kan samfundstjenesten karakteriseres som en udbygning - ud over folkeskolens niveau - af den i grundlovens § 76 forudsatte undervisningspligt. Meningen med denne bestemmelse er netop at sikre en almen uddannelse af befolkningen, og det turde være klart at en forbedring af denne uddannelse ikke er grundlovsstridig. Den omstændighed, at deltagernes løn inddrages til samfundets Financiering af denne særlige uddannelse, og mod kompensation for deres udgifter, ses heller ikke at stride mod nogen »frihedsrettighed« i grundloven. Samfundets inddragelse af lønindtægter foregår i vid udstrækning gennem pålæg af skatter, og grundlovens bestemmelse herom (§ 43) angår alene formen: »ved lov«.

Det kunne endelig hævdes, at når ordningen - ligesom værnepligten i grundlovens § 81 - er gjort obligatorisk, skal der være hjemmel hertil i grundloven, således at ordningen er forfatningsstridig såfremt en sådan hjemmel ikke kan påvises. Der er imidlertid intet holdepunkt i grundloven eller dennes forarbejder for at antage, at obligatoriske ordninger af denne karakter skal have grundlovshjemmel. Reglen i grundlovens § 81 er historisk begrundet i tidligere tiders begrænsning af værnepligten til alene at gælde for bondestanden, og bestemmelsen har derfor kun den betydning, at Lovgiver har pligt til lovgivning om landets forsvar, samt at enhver er pligtig at deltage heri - uafhængigt af stand og klasse.

III.B.2. Er kompetencen overgået?

Problemet er, om samfundstjenesten er en foranstaltning, der henhører under de reguleringsområder som er overgået til Hjemmestyret. I listen over Hjemmestyrets sagsområder er det af betydning for dette spørgsmål angivet, at »Sociale forhold«, »Arbejdsmarkedsforhold« og »Undervisning og kultur« (hhv. pkt. 9, 10 og 11 i listen) skal overtages af Hjemmestyret senest 1. januar 1981, og det er i Betænkningen anført, at disse områder er tilskudsfinancierede.[38] Områderne er som følge heraf overført i deres helhed ved lov nr. 580 for Grønland om arbejds- og socialvæsenet; samt lov nr. 579 om folkeskolen i Grønland; lov nr. 584 om fritidsvirksomhed; lov nr. 583 om radio- og fjernsynsvirksomhed i Grønland og lov nr. 589 om biblioteksvæsenet i Grønland, - alle af 29. november 1978. Det fremgår af såvel Hjemmestyrekommissionens betænkning, som af bemærkningerne til disse love, at lovene ikke selv intenderer at angive de overførte reguleringsområder udtømmende.[39] Samfundstjenesten kan ikke umiddelbart henføres under nogen af de kategorier, der udtrykkelig er nævnt i disse love, og den må derfor angives at ligge inden for det ulovregulerede »rest-område« af den overførte kompetence i henhold til bilagslistens pkt. 9-11.

Det er næppe muligt at angive, hvilke dele af samfundstjenesten der ligger inden for hvert af de tre overførte reguleringsområder, og det er i denne sammenhæng ej heller nødvendigt. Samfundstjenesten ligger efter sit indhold inden for samtlige tre sagsområder, som alle er overført i deres helhed til Hjemmestyret. Disse områder er - med Hjemmestyrekommissionens udtrykkelige forsæt - ikke præcist sagligt afgrænsede, fordi man har villet overlade et betydeligt spillerum til Landstinget. Denne omstændighed bør efter min opfattelse indgå i afklaringen af det her foreliggende spørgsmål på den måde, at en af Landstinget påtænkt foranstaltning må antages at falde inden for dets kompetence, medmindre den utvivlsomt og åbenbart falder udenfor. Det mest kontroversielle led i samfundstjenesten er formentlig inddragelsen af eventuelle arbejdsvederlag, der måtte opnås ved deltagernes egentlige erhvervsarbejde. Dette led angår imidlertid financieringen af selve samfundstjenesteordningen, og er som nævnt suppleret af bestemmelsen om ydelse af kost, logi og et mindre kontant beløb. Der er intet til hinder for, at Hjemmestyret i forbindelse med en foranstaltning inden for dets kompetence også fastsætter bestemmelser om denne foranstaltnings Financiering. Således bedømt anser jeg samfundstjenesten for omfattet af hele det reguleringsområde, der tilsammen udgøres af arbejdsmarkeds-, social-, kultur- og undervisningsforholdene.

III.B.3. Lov eller forordning?

Det er omtalt i det foregående, at de tre reguleringsområder er tilskudsfinanderede, og spørgsmålet opstår derfor, om de forskrifter der udstedes herunder skal gennemføres som love eller forordninger, når de ikke medfører økonomiske byrder for Staten. Hjemmestyrekommissionen synes at forudsætte, at alle retsakter på tilskudsfinancierede områder skal udstedes som forordninger, men har ikke nærmere taget højde for den situation, at foranstaltninger inden for disse områder kan være »selvfinancierede«. Spørgsmålet må efter min vurdering besvares ud fra Hjemmestyrekommissionens egen præmis: at lovgivningsmagt og bevillingsmyndighed bør følges ad. Hensigten med denne præmis er at identificere de retsakter, der vedtages af Landstinget med financielle forpligtelser for statskassen i Folketingets finanslov. Det er med andre ord financieringsforholdet, der bør være afgørende for retsakternes form, og ikke om de sagligt henhører under det ene eller andet reguleringsområde i hjemmestyrelovens vagt afgrænsede bilagsliste. Samfundstjenesten skal i overensstemmelse hermed udstedes i lovsform. Dette stemmer også med den praksis der er fulgt hidtil: den ovenfor omtalte arbejdskraftlov er også udstedt som lov selv om den begrebsmæssigt henhører under det tilskudsfinancierede reguleringsområde for »arbejdsmarkedsforhold«.

IV. Afslutning.

På grundlag af de foran gennemførte undersøgelser finder jeg anledning til særligt at fremhæve to forhold:

For det første, at Hjemmestyret ikke kan karakteriseres som »en usædvanlig vidtgående delegation af lovgivningsmagt til lokale myndigheder«, der til enhver tid kan tilbagekaldes af Folketinget, jfr. ovf. note 10. Hjemmestyreloven og de i medfør heraf lovligt udstedte retsakter kan ikke indskrænkes eller ændres ensidigt af Folketinget uden Hjemmestyrets samtykke, og Landstingets saglige kompetence er inden for Grønlands territorium udskilt fra Folketingets almindelige lovgivningskompetence ved en forfatningsretlig sædvane. »Hjemmestyre« må i overensstemmelse hermed defineres som en sagligt og geografisk afgrænset grundlovsumiddelbar lovgivende og udøvende myndighed, som kun med hjemmestyremyndighedernes eget samtykke kan ændres. Hjemmestyret er endvidere folkeretligt beskyttet mod fuldstændig ophævelse eller en hertil reelt svarende indskrænkning.

For det andet, at Grønlands politiske, økonomiske, sociale, etniske og kulturelle udvikling medfører, at man ikke uden videre i enhver sammenhæng kan anvende traditionel juridisk metode i stats- og forvaltningsretlig afklaring af kompetencespørgsmål mellem Hjemmestyret og Rigsmyndighederne. Såvel retsteori som retsregler afspejler de materielle forhold, som de udspringer af, og man kan ikke se bort fra de forskelle, der i de nævnte henseender adskiller Grønland fra Danmark. Grønland kan ikke - og skal ikke - sammenlignes med »Amager eller Tåsinge« (se Ross, note 10) i alle anliggender, og forskellene mellem Danmark og Grønland vil i de grundlæggende kompetencespørgsmål være en omstændighed, der ikke sjældent gør traditionelle retlige betragtninger inadækvate.

Noter:

1. Lov nr. 577 af 29. november 1978 om Grønlands Hjemmestyre. Folket.tid. 1977-78, sp. 301, 520, 2127 og 2514. Tillæg A sp. 321, og B sp. 83.

2. Ud af 28.889 stemmeberettigede stemte 12.754 JA og 4.705 NEJ, mens 743 stemmer var blanke eller ugyldige. Stemmeprocenten var 63,01.

3. Lov nr. 56 af 21. februar 1979 om ikraftsættelse af lov om Grønlands Hjemmestyre, og om valg til Grønlands Landsting m.v. FT-tid. 78-79 sp. 5317, 5947.

4. Isi Foighel var formand for den d. 9/10-1975 nedsatte hjemmestyrekommission.

5. Se statsministerens skrivelse af 11. juni 1952 til Forfatningskommissionens tilforordnede statsretskyndige professorer Poul Andersen og Alf Ross, i hvilken der anmodes om et responsum »vedrørende de ændringer i grundloven, som måtte være ønskelige efter vedtagelsen af den såkaldte selvstyrelov for Færøerne.«, Forfatningskommissionens betænkning, Bet 66/1953, side 86.

6. Poul Andersen og Ross skrev i deres responsum til Forfatningskommissionen, at: »En grundlovsændring vedrørende Færøerne kan ikke anses for påkrævet som følge af loven om Færøernes hjemmestyre. Denne lov er givet ud fra den forudsætning, at den trufne ordning er forenelig med den gældende grundlov, og der ses ikke at være nogen anledning til at opgive denne forudsætning.

Poul Andersen skrev derudover i eget navn, at: »En grundlovsbestemmelse, der giver anvisning på et særligt grønlandsk selvstyre, må anses for upåkrævet og uhensigtsmæssig. Spørgsmålet om et sådant selvstyre er formentlig ikke aktuelt, og en selvstyrebestemmelse kan tænkes at få uheldige følger.« Og videre, at: »En grundlovsbestemmelse, som åbner adgang til et færøsk selvstyre, som går ud over loven om det færøske hjemmestyre eller iøvrigt måtte kunne indføres uden nogen ny grundlovsbestemmelse, må anses for uhensigtsmæssig.« Min udhævning.

7. Lov nr. 137 af 23. marts 1948 om Færøernes hjemmestyre. Rigsdagstid. 1947-48; Folket.tid. sp. 3020 og 3087; Landst.tid. sp. 827. Tillæg A sp. 4587; B sp. 1049; og C sp. 1187 og 1311.

Under 2. verdenskrig blev forbindelserne mellem Danmark og Færøerne afbrudt, og øerne blev sikkerhedsmæssigt besat af britiske styrker. Det færøske Lagting og Den danske Amtmand overtog herefter Rigsmyndighedernes beføjelser i kraft af en midlertidig »Styrelsesordning« af 9/5-41, som Lagtinget selv - med Amtmandens tiltrædelse - havde vedtaget. - Efter krigen blev spørgsmålet om Færøernes statsretlige stilling taget op som anledning til Styrelsesordningens ophævelse. D. 27. marts 1946 forelå efter danskfærøske forhandlinger et i visse henseender ret vidtgående forslag til hjemmestyre, men forslaget var efter lagtingsflertallets opfattelse i andre henseender ikke vidtgående nok, og sattes derfor til folkeafstemning på Færøerne d. 14. september s.å., hvor det med et lille flertal på 1 1/2% af de afgivne stemmer forkastedes til fordel for en løsrivelse fra Danmark. Lagtingsflertallet proklamerede herefter Færøernes selvstændighed, hvilket foranledigede Kongen (Chr. X) til - i medfør af § 20 i den ved Bkg. 249, 24/6 1939 bekendtgjorte Lov nr. 124 af 23. marts 1923 om Færøernes Lagting - at opløse Lagtinget og udskrive nyvalg på Færøerne d. 8. november 1946. Folkeflokken kom derved i mindretal, og det nye Lagting indledte derefter nye forhandlinger med Regeringen, hvilket resulterede i et nyt forslag til hjemmestyre af 16. juli 1947. Dette forslag blev, med en del ændringer, vedtaget i Rigsdagen d. 23. marts 1948 og sat i kraft d. 1. april 1948.

8. Foighel, a.st., side 91.

9. Delegation her anvendt som hos Max Sørensen, Statsforfatningsret, 2. udgave 1977, side 202-05, i betydningen: lovgivningsmagtens overdragelse af kompetence til både at udstede regler med lovskraft, og til at udstede regler, der griber ind i den private handlefrihed. - Modsat Ross, Dansk Statsforfatningsret, 1980, Bind II, side 485, der antager at delegation alene angår overladelsen af kompetence til at udstede regler med lovskraft, der således kan derogere bestående lovregler. - Sondringen mellem disse to betydninger af delegationsbegrebet er uden relevans for problemstillingen her, der alene angår kompetenceoverladelsens genkaldelighed.

10. Ross, Dansk Statsforfatningsret, 1980, Bind II, s. 496. Poul Andersen, Dansk Statsforfatningsret, 1954, s. 83-87. Ole Espersen, Indgåelse og opfyldelse af traktater, 1970, s. 428 f. - Poul Meyer, »Færøernes retsstilling – nogle betragtninger i anledning af forslag til lov om Færøernes Hjemmestyre.«, Juristen, 1947 s. 296-98; og i »Færøernes selvstyre. En imødegåelse.«, UfR 1950 B, s. 200-02. Meyer gør iøvrigt gældende, at loven er grundlovsstridig som følge af den ekstremt vidtgående kompetenceoverladelse. Se også Peer Lorenzen i anmeldelsen af Max Sørensens Statsforfatningsret, Juristen 1972, s. 423, - og v. Eyben, Juridisk Grundbog, 1975, Bind 1, s. 63.

11. Statsministeriets skrivelse af 23. december 1975, gengivet som bilag 2 i Bind II, side 7, i Hjemmestyrekommissionens betænkning; Betænkning 837/1978. Synspunktet forudsættes i Bind I, side 21.

12. Skrivelse nr. 9/73 af 17. december 1973 til Ministeriet for Grønland. Fremlagt som det oprindeligt nedsatte Hjemmestyreudvalgs arbejdsdokument nr. 10.

13. Peer Lorenzen rejser, a.st., spørgsmålet om Hjemmestyret kunne ophæves ved en gundlovsændring. Der kan ikke påvises nogen statsretlig norm, som forhindrer dette, og spørgsmålet må derfor principielt besvares bekræftende, idet den folkeretlige beskyttelse af Hjemmestyret, jfr. ndf., ikke direkte berører den statsretlige stilling.

14. Se Ross, Dansk Statsforfatningsret, 1980, Bind I, s. 42 ff., og Max Sørensen, Statsforfatningsret, 1977, s. 33 ff. Forfatningens kompetencenormer vil sjældent kunne håndhæves af domstolene, og domstolsprøvelsen er derfor irrelevant for retskildeegenskaben.

15. Inspektør H. J. Rink redegør særdeles tydeligt for sammenhængen mellem Handelens udbytte og lokalbefolkningens medansvar i hans betænkning »Om monopolhandelen; - med hensyn til privates adgang til Grønland.« fra 1852, side 36 ff. - Betænkningen er delvist medtaget i hans »Samling af betænkninger og forslag vedkommende Den kongelige Grønlandske Handel«, Kjøbenhavn 1856. De grønlandske »forstanderskaber« - der for første gang inddrog grønlænderne direkte i koloniadministrationen - blev således indført i 1862-63 på H. J. Rinks foranledning.

16. Max Sørensen, Statsforfatningsret, 1977, s. 47-53.

17. En variant af dette synspunkt er gjort gældende af Ole Perch Nielsen, »Notat om Færøernes Hjemmestyre«, 1967, Optrykt som Hjemmestyreudvalgets dok.nr. 3: »Det må antages, at lovgivningsmagten som følge af disse særlige forhold - - - vil føle sig politisk og moralsk forpligtet til ikke at ændre eller ophæve hjemmestyreloven uden Lagtingets tilslutning.« - Jfr. også Jerzy Sawicki, TfR 1980, s. 25 »Hjemmestyre for Grønland«.

18. Herom vidner statsminister Anker Jørgensens mindeværdige udtalelse i oktober 1976: »Der er ikke noget at rafle om - - - hvis man (grønlænderne) vil have ejendomsretten til Grønlands undergrund, må man tage konsekvenserne og sige, at man ønsker at kappe båndene til Danmark over!« - Foighel anfører ligeledes, a.st., s. 90, at Hjst.Komm. måtte finde en politisk løsning, der på et kritisk tidspunkt i forholdet mellem Grønland og Danmark kunne forhindre en sprængning af relationerne mellem de to rigsdele.

19. Perch Nielsen, a.st., »Hjemmestyreloven er formelt ikke en traktat, men en i lovform gennemført fastlæggelse af Færøernes retlige status inden for grundlovens rammer.« - - - der politisk og moralsk er betragtet »som ligestillet med en overenskomst, der ikke kan ændres uden Lagtingets tilslutning.«

20. Omtalt hos Ole Espersen i hans responsum til Hjemmestyrekommissionen, Bet. 837/1978, Bind 2, side 43. Espersen konkluderer, s. 45, at den grønlandske befolkning udgør et »folk« i FN-pagtens forstand.

21. Ross, FN - fred og fremskridt, 1968, side 87.

22. Ross, a.st., s. 361.

23. Ross, a.st., s. 377, og Espersen, a.st., s. 46. Jfr. FNs resolution af 24. okt. 1970 om folkeretlige principper for venskabelige forbindelser og samarbejde mellem staterne.

24. Ole Espersen, a.st., side 45-46.

25. Ross nævnte i 1953 i sin del af responset til Forfatningskommissionen, jfr. ovf. note 5 og 6, at Grønlands ligestilling med Danmark næppe ville rejse indvendinger i FN, fordi »faktor-listen« måtte forventes at blive vedtaget med samme indhold som 1952-versionen. Problemet ved grundlovsrevisionen var netop, om Danmark ved Grønlands ligestilling kunne frigøre sig fra indberetningsforpligtelsen i art.73 e. - 1953-versionen fastslog oven i købet i pkt. 7, at »faktorlisten«: »- - - should in no way be interpreted as a hindrance to the attainment of a full measure of selfgovernment by a non-selfgoverning territory.«

26. J. Crawford, The Creation of States in International Law, 1979, side 210-212.

27. Hurst Hannum & Richard B. Lillich, »The Concept of Autonomy in International Law«, American Journal of International Law, 1980, side 858 ff. Om Ålandsøerne har Tore Modeen, De folksrättsliga garantiarna för bevarandet av Ålandsöarnas nationella karaktär, 1973, s. 172 forudsat et lignende resultat.

28. Ross, Lærebog i folkeret, 1976, side 69 ff.

29. Ross, Dansk Statsforfatningsret, 1980, Bind 2, s. 836 f.

30. Hjemmestyrekommissionens bet., Bind I, side 47.

31. Jfr. skrivelse af 7. sept. 1979 til Grønlands Hjemmestyre.

32. Den dømmende magt har ikke haft lejlighed til at tage stilling til spørgsmålet, jfr. nedenfor. Det må dog anses for utænkeligt, at Domstolene ville underkende fx landstingsskatteloven, som Lovgiver har indrettet sin egen lovgivning efter, og ministeriet godkendt.

33. Hjemmestyrekommissionens Bet., Bind I, side 25.

34. Ross, Statsretlige Studier, 1959, side 168 ff., »Kan domstolenes kompetence til at prøve loves grundlovsmæssighed berøves dem ved lov«.

35. Jfr. Ole Krarup, Øvrighedsmyndighedens grænser, 1969, s. 128-55, og Bent Christensen, Hjemmelsspørgsmål, 1980, s. 107f. og s. 151ff.

36. FOB 1976, s. 377: Ishøj Kommune; og FOB 1961, s. 101: Funktionær i Grl.

37. Ross, Ret og Retfærdighed, s. 353 ff.

38. Betænkning 837, Bind I, s. 52, jfr. s. 44.

39. Betænkning 837, Bind I, s. 24; og Folketingstid. 1977-78, Tillæg A, sp. 4887, jfr. Sp. 4893, og Folket.tid.1978-79, till. A, sp. 355, jfr. sp. 317. Det siges her, at »lovforslagene vedrører de sagsområder, der af Hjemmestyrekommissionen er foreslået overført til Hjst. inden 1/1-81«.